——2023年3月在绥化市第五届人大常委会第十次会议上市人大常委会法工委主任 吕靖中
绥化市人民代表大会常务委员会：
现将2022年规范性文件备案审查工作情况报告如下，请予审议。
2022年是备案审查制度取得新发展的关键一年。新修正的地方组织法在县级以上人大常委会职权中增加了“听取和审议备案审查工作情况报告”的要求，用国家立法方式力促备案审查工作“从幕后走向前台”；党的二十大报告再次重申“完善和加强备案审查制度”，并将其作为完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要内容。
面对新任务、新要求、路线图、时间表，在过去的一年，市人大常委会法制工作委员会(以下简称法工委)紧紧依靠市人大常委会的坚强领导，与市人大各专门委员会紧密配合，坚持以习近平法治思想为指导，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”要求，迎难而上，切实履行法定职责，加大备案审查力度，加强备案审查制度和能力建设，以抓铁有痕、踏石留印的韧劲和干劲推动备案审查工作不断取得新进步。
一、基本情况
(一)落实“有件必备”要求，不断提高报备质量。
2021年中期，法工委在全市人大优化营商环境监督工作中嵌入督查备案审查工作的内容，发现有的县(市、区)没有实现“有件必备”，存在迟报、漏报问题，使部分规范性文件游离于备案审查之外。发现问题后，在2022年初法工委通过沟通、约谈、提醒等方式做出纠正处理，督促基层人大常委会依法履行职责。
在市本级，法工委以函告提醒、抽查文件制发机关年度发文目录等方式推动“有件必备”工作走深走实。据统计，2022年共接收报备的规范性文件57件。其中，接收市人民政府报备文件9件、市政府办报备文件20件、市检察院报备文件1件以及市疫指办报备文件27件。从报送备案的总体情况看，各报备机关能够按照法律规定，确定具体机构或指定专人负责规范性文件报送工作，文件报备质量较以往有明显提高。
在自身报备方面，严于律己，做好表率。2022年，市人大常委会向省人大常委会报送备案2件，即：《绥化市人民代表大会常务委员会立法后评估办法》《绥化市中小学校校园周边环境管理条例》。协调报备1件，正提示市人大人事办准备相关报备材料，及时将市五届人大常委会第五次会议审议通过的《绥化市人大常委会人事任免办法》报请省人大常委会备案审查。
(二)落实“有备必审”要求，有序开展主动审查、专项审查。
过去一年，我们对接收的文件进行了全面审查，做到了“有备必审”，审查措施也在工作中不断强化。在主动审查方面：一是注重备案要件审查。严格规范文件报备形式，对符合法定范围和程序、备案文件齐全、符合格式标准和要求的，予以接收备案；对不符合要求的，予以退回并说明理由，督促文件制发机关完善后重新报送备案。二是注重文件内容审查。我们会同相关专门委员会严审报备文件的政治性、合法性、合理性、适当性，切实维护国家法制统一，保证人民群众依法享有的权利和利益不受侵犯，防止权力滥用。在专项审查方面：疫情防控是我市2022年度的重要工作。为了应对疫情挑战，市防疫指挥部不间断地出台相关管控措施，对此，我们同步跟进，根据传染病防治法、突发事件应对法、突发公共卫生事件应急条例等法律、行政法规对疫情防控领域规范性文件进行专项审查。同时，为了降低疫情管制措施对人民群众生产生活的负向影响，我们与文件制发机关紧密合作，紧盯国家防疫政策调整和本地疫情适时变化情况，集中清理、废止24件“适用期已过”、“调整对象已消失”、“主要内容己不符合国家方针政策”的规范性文件，修改了1件，有力保障了防疫政策的实效性。
(三)落实“有错必纠”要求，提高监督实效。
过去的一年，备案审查工作坚持“严”的主基调，发现问题不回避，解决问题敢碰硬。据统计，全年共处理问题文件5件，其中，督促补充完善1件、重新报送3件、正在处理中1件。
1.提示文件制定机关细化工作措施、完善配套制度，提高规范性文件可执行性。去年，法工委会同预审委、城环委对市政府办报备的《绥化市加快建筑业高质量发展的实施意见》进行联合审查。审查中，就4个方面、10个问题向文件制发机关提出书面询问。经沟通，文件制发机关补充了相关材料、完善了文件内容。之后，备案审查机构经二次研究，予以确认备案，同时，提示奖励制度实施机关要制定“奖励资金发放流程实施细则”“建立专门评价机构”等有利于保障财政奖励资金安全、提升使用效能的意见建议，力促在严密的奖励资格认定程序、奖励资金发放程序的规制下，实现以评优奖励的方式推动我市建筑业高质量发展。
2.重点关注规范性文件合法性、适当性问题。从去年5月始，法工委会同预审委、财经委对市政府报备的《绥化市人民政府关于印发绥化市进一步鼓励企业股改、上市(挂牌)暂行办法的通知》进行联合审查。由于该《办法》事项敏感、专业性强，审查难度极大。对审查中发现的问题，我们综合运用了沟通、函询、专家论证等方式进行研究讨论，形成了初步的审查意见。现正就一个合法性问题、一个适当性问题与文件制发机关进行沟通，督促整改。
3.采用柔性监督方式，提示文件制发机关解决瑕疵性问题。审查发现，有的规范性文件还存在：备案文件与其备案报告文件题目不一致、主送机关不正确、备案文号不准确、标题与正文不相符等问题。对于这类文件我们都与文件制定机关进行沟通联系，将问题解决在报备环节。
(四)提高备案审查能力，拓展社会公众、专家学者参与备案审查的广度和深度。
1.拓宽人民利益表达渠道，在备案审查工作中落实全过程人民民主理念。在备案审查工作中践行和发展全过程人民民主理念是全国人大的要求。过去的一年，法工委为了在备案审查工作中更精准、更快捷的倾听民声、汲取民智、保障民益，主动将2件审查难度大、民生关联度高的规范性文件交由基层立法联系点进行研究、论证。这个做法既激发人民群众参与热情、拓宽民主审查渠道，又保障人民群众的知情权、参与权、监督权，同时其审查意见也助力提高了备案审查工作质量。
2.发挥备案审查专家作用，有效转化专业意见成果。为了适应当前备案审查工作任务、规模和发展趋势要求，市人大采取公开遴选方式，选聘40位各领域专家、高等院校学者组建绥化市第五届人大常委会规范性文件备案审查咨询专家库。借“外脑”、引“外力”参与备案审查工作，有效弥补了备案审查机构智识、人手和精力的不足。过去一年，我们在这方面取得了很好的成效，很多专家意见转化为审查意见，促进了审查质量的提高。
3.加强工作指导，提高备案审查整体合力。为了更好的指导基层备案审查工作，我委梳理了全国人大推介的备案审查典型案例，并汇集成册，予以发放。典型案例为社会各界了解备案审查工作制度运行情况提供一个重要窗口和渠道，为备案审查工作人员指明了审查重点和方向，且对提高备案审查工作人员能力有很强的助力作用。另外，参与了省人大备案审查信息化建设；开展了基层人大备案审查调研工作。回顾一年的工作，我们取得一些成绩，但也存在一些问题：全市10个县(市、区)备案审查工作开展不够平衡；备案审查能力有待加强；备案审查显性化程度不高，社会知晓度不够。
二、下步工作打算
1.推动备案审查年度专项报告制度在我市的全覆盖。2019年12月委员长会议通过《法规、司法解释备案审查工作办法》，在第六章用两个条文正式建立了备案审查年度专项报告制度。专项报告制度是全面撬动备案审查工作的重要支点，是要形成“亮剑”效应，推动了地方备案审查监督工作浮出水面、走上台面。全国人大对这项制度寄予厚望，在采取多种措施全面推动，目前，法工委没有畏难不前，已连续三年向常委会报告工作，但我市基层人大开展此项工作较为缓慢，仅庆安县人大启动了这项工作。今年，我们提请把此项工作列为市人大攻坚克难事项，力争有所突破，实现全覆盖，不断彰显备案审查制度的张力。
2.进一步加强队伍建设。虽然基层人大备案审查机构和人员配备有了较为明显的改观，但有的地方仍然存在不足和滞后。有的地方虽然设置了机构、配备了人员，但主要从事的不是备案审查工作。我们提请各地人大要对备案审查人员“高看一眼”，从人员待遇上给些倾斜，创造条件留住人才，真正让懂法律、会审查的专业人员愿意从事备案审查工作。另外，今年法工委将通过组织培训等方式提高从业人员的能力和水平。
3.进一步发挥备案审查专家智库作用，完善规范性文件委托专家审查工作机制，加强对重点、难点问题的研究，形成审查合力。
4.进一步推进信息平台应用的向下延伸工作，提升我市备案审查信息化整体水平。
5.进一步加强上下联动，强化工作指导。加强与省人大常委会法制工作委员会的经常性联系，争取工作支持和业务指导。加强对基层人大常委会备案审查工作的指导，帮助解决工作中遇到的实际问题。
6.进一步加强对规范性文件纠错的公开程度，改进备案审查对外宣传工作。一是要采取多种形式，加大对备案审查制度、工作和典型案例的宣传力度，主动公开备案审查工作情况。二是要主动的向全国人大、省人大推送我市规范性文件备案审查典型案例，进一步扩大社会面知晓度和上级人大的认可度，切实把中共中央和全国人大提出的“提高备案审查显性化”要求落到实处，使我市备案审查工作真正的“从幕后走向前台”。
