提高城市化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路是党的十六大提出的一项重大决策。特别是对我们农业地区来说，贯彻落实科学发展观，坚持城乡统筹，加快提高城镇化水平，有效解决经济聚集效能不强的问题，更显得尤为突出，更为急迫。对此，我与市政府研究室、市建设局等部门进行了深入的调研，引发了一些思考。

 

　　一、加快推进城市化进程，是实现我市经济社会大发展快发展的必然选择

 

　　城市是经济发展的载体，城市化是一个国家或地区走向现代化的重要标志。国际国内一些发达地区的经验反复证明，只有城市化才能带动工业化，只有工业化才能促进经济发展规模化、一体化。我市是个典型的农业大市，不但开发建镇较晚，而且经济基础、经济实力非常薄弱，特别是在当今经济全球化趋势日益明显，市场竞争不断加剧，而且越来越呈现强势更强、弱势更弱的情况下，加快城市化进程，最大限度地聚集各级、各类生产要素，不仅具有很强的现实性、全面性，而且更具有重要的历史性和战略性。

 

　　其一，加快推进城市化，是时代赋予我们的重要课题。推进城市化是国际化的大潮流，是国际经济区域化、区域竞争国际化不可逾越的必然趋势。西方一些发达国家借助先天起步早、后天发展水平高的优势，实施“城市化的快速提升，促进经济强势发展”战略，使城市化水平得到迅速提高，并逐步向“郊区城市化”转移。据有关资料表明，20世纪90年代初期，美国、日本、英国的城市化水平就分别达到了76%、77%和89%，远远高出发展中国家的城市化水平。我国经过改革开放20年，虽然城市化水平大大提高，但与世界同等经济发展水平的国家相比仍然低了10个百分点。近几年，随着市场经济的发展，特别是我国区域化发展步伐的加快，国内城市化发展的热潮也骤然升温。从目前城市化的综合指数反映看，当属京津唐、长江三角洲、珠江三角洲和辽中南四大城市群发展最快，江苏省一些城市的城市化水平已经接近西方发达国家的水平。而我省到去年年末，城市化水平只达到了45.6%，比国内经济发展水平相同的省份低了4个百分点。我市尽管撤地设市后全力打造中心城市，促进整个城市化发展，但目前城市化水平也只有37%，比全省平均水平低8.6个百分点，在全省13个地级市中名列倒数第二位。按十六大确定的2020年全国城镇化水平应达到48%—50%，同步完成工业化和城市化的目标，我们必须在目前的基础上，每年以接近一个百分点的速度递增，这就意味着人家走一步我们必须走两步或三步，这样，难度是相当大的。

 

　　其二，加快推进城市化，是现实给我们提出的更高要求。改革开放以来，特别是市委、市政府主要领导调整以后，克服了基础设施落后、结构性矛盾突出、区域开发度不高、体制障碍明显等诸多因素，使全市经济和社会得到了较快发展，但“农业大、工业小、三产弱、财政穷”的矛盾仍然十分突出。究其原因，除了经济总量不大，产业结构不够合理，经济运行质量不高之外，主要是城市化水平不高造成的。表现在城乡统筹上，农村人口比重过大，大量的劳动力滞留在劳动生产率相对较低的农村和农业，城市居民收入水平、消费水平、生活质量等各方面差距较大，城乡之间发展严重不平衡。表现在产业发展上，城乡“二元经济”板块仍然没有打破，虽然到2003年末，三次产业结构比为28.9：25.6：45.3，但第二产业还很落后，第三产业提高也不明显。表现在市场开拓上，主要是城乡市场发育不够完善。占全市总人口70%的农村居民在全市消费品市场所占份额仅为38.9%，而30%的城镇人口却占全市60%以上的消费品市场。再从我们城市化发展自身来看，也存在一些亟待解决的问题。一是基础设施落后。城市要素集聚辐射能力弱，带动能力差，吸纳人口能力较低，供水、供热、供气、排水、环境等反映城市化质量的指标较低，城市公共绿地、广场等公共设施严重不足。二是特色不够鲜明。尚未形成较为完备的城镇建设体系和各具特色的城镇建设风格，城镇发展缺乏统筹规划，功能定位和产业分工不明确。三是政策不配套。受计划经济体制特别是户籍、行政区划、土地等方面政策制约，农村人口转化为城市人口渠道狭窄，速度较慢。所以，要解决好这些深层次矛盾和问题，需要采取一些行之有效的综合措施，但推进城市化是一个最为重要、最为核心的主导因素。

 

　　其三，加快推进城市化，是发展对我们提出的新挑战。全面落实科学发展观，如期实现小康社会，重点是统筹城乡发展，推进城市化。我们是欠发达的农业地区，在加速经济和社会发展，全面建设小康社会，促进老工业基地改造中，面临着诸多困难，任务的艰巨性、时间的紧迫性都是前所未有的。仅农村剩余劳动力就有60万，随着企业改革步伐的加快，事业单位改革的推进，城市阶段性的下岗职工还将增加，这些都无疑加大了就业分流的难度。党的十六大明确提出全面建设小康社会的宏伟目标，到2020年GDP比2000年翻两番，人均GDP由目前的800美元提高到3000美元。我市经济总量虽然处于全省第4位，但人均只是第9位，地方财政收入占GDP的比重仅为3%。特别是按照国家确定的16项小康监测指标，我市还有城市居民可支配收入、农村人均收入等6项没有达标。如果按照小康目标，达到人均3000美元，GDP必须达到1500亿元以上，年均增长速度必须保持在9%以上。如期实现这一目标，发展是根本，推进城市化是关键。按照国际上城市化发展的一般规律，当城市化水平达到30%以上时，经济发展水平和城市化水平都将进入加速阶段。因此，我们一定要利用好我们人力资源丰富、土地广袤、城市发展后天选择空间大的优势，克服困难，经受考验，把全市的城市化水平推向一个更新、更快的发展轨道。

 

　　二、加快推进城市化进程，必须走出一条符合本地特点的城市化发展道路

 

　　今后一个时期我市城市化发展总的指导思想应该是：以科学发展观为指导，以全面建设小康社会为目标，坚持规划先导、产业牵动、城乡统筹的原则，突出中心城市建设，重点发展县城，培育壮大农村小城镇。加强体制创新、机制创新和管理创新，放宽政策，打破城乡二元结构，促进人口流动和农村劳动力转移，减少农村人口，提高城市化水平。具体目标为，到2010年全市城镇人口达到230万，城市化水平达到40%；到2020年，全市城镇人口达到290万，城市化水平达到46%。实现上述目标，要着力走好五条路子：

 

　　第一，必须用大手笔绘制大蓝图，依靠规划的导向作用，走出一条特色鲜明的城市化道路。城市规划是城市发展的蓝图，是一个城市的灵魂。从一定意义上说，有什么样的规划，就有什么样的城市。置身全国区域经济发展的大格局，从发挥比较优势出发，我市城市发展应从三个层面来规划。第一层面，就是规划建设好区域中心城市。力争在较短的时间内把绥化建成哈尔滨都市圈副中心城市，区域性政治、经济、文化中心，以绿色食品加工为主的现代化、生态型的综合性城市。按照这样的思路，必须坚持城市建设与经济发展相结合，新区开发与老区改造相结合，城市风格与生态环境建设相结合，城市特色与城市文化结合，长远发展与近期建设结合的原则，科学规划好城市，超前设计和建设好城市，使城市发展更具有前瞻性、科学性和特色性。当前重点要搞好新城区规划和建设，科学确定行政办公区、商业服务区、文化教育区、居民住宅区的功能定位、区域定位、规模定位和特色定位，高标准设计、高标准建设、高标准管理，以此带动城市规模的扩大、城市人口的扩张和城市经济的发展，增强区域中心城市的辐射带动功能。到2010年，城区用地规模要达到41平方公里，人口38万人，城市化水平达到48%；到2020年，城区用地规模要达到51.79平方公里，人口达到48万人，城镇化水平达到54.3%以上。第二个层面，就是规划建设好节点城市。重点把肇东建设成为哈尔滨卫星城、哈大齐经济带上的重要城市和以食品及粮化工、药化工、油化工为主的工业强市；把安达市建设成为哈大齐经济带上的重要城市和以食品、医药、化工、纺织为主的工业强市；把海伦市建设成为滨北线上的重要节点城市和以现代农业及大豆产业化为主的综合性城市。到2020年，这三个市的城市人口规模要分别达到40万以上，进入中等城市行列，成为带动和辐射周边地区发展的中心。第三个层面，就是规划建设好县城和小城镇。庆安、绥棱、兰西、望奎、青冈、明水六个县城要发挥优势，突出特色，加强基础设施建设，扩大城镇规模，增强带动能力。2020年六个县城的城镇人口规划要分别达到20万以上，争取有2至3个县能够撤县建市，进入城市行列。应采取一系列配套政策加快小城镇建设，重点搞好以肇东宋站为重点的工业主导型小城镇，以海伦海北为重点的商贸流通型小城镇，以绥棱阁山为重点的绿色生态小城镇，以安达任民镇为重点的区域中心型小城镇建设，为农民创造更多的就业机会，促进农村剩余劳动力快速转移。

 

　　第二，催生支撑发展要素，坚持城乡互动，走出一条依靠产业化带动城市化的路子。产业是城市发展的重要支撑要素，没有产业的发展，城市就成了无源之水，无本之木。大连金洲开发区就是由产业支撑，迅速扩大起来的，辽宁的西柳之所以能在短短几年时间人口急剧膨涨，经济成番论倍增长，主要就是靠西柳大市场的吸引和拉动。我们各县(市)区也是这样，凡增加了一个大企业就拓宽一片城市空间，就搞活了一方经济，就保障了一些人员就业，所以，我们在推进城市化进程中，一定要把产业突出出来，全力抓好。根据我们调查掌握的情况看，应围绕我市劳动力资源丰富、土地相对宽裕、城市污染较轻的特点，注重发展“三型产业”，向“两大领域”延伸。“三型产业”，就是面向二十一世纪的生态型产业、资源型产业科技型产业。“两个领域”，就是打绥化特色牌，向寒地黑土绿色经济领域延伸；打区域特色牌，向哈、大、齐等周边城的吃配领域延伸，争当他们服务基地、生产基地和加工制造基地。方法和途径就是搞好“四个构筑”，即坚持城乡统筹、工农互补、产业联动发展的原则，以大上农产品加工业为主导，以医药、化工、纺织、机械为支柱，加快构筑新型工业发展格局；以培育增大优势特色商品批发和品牌专营名店为重点，尽快构筑买全国卖全国的大流通格局；以加快发展信息服务业为重点，尽岗位构筑潜能无限的现代物流业格局；以开发开放为重点，尽快构筑借力兴业的外向拉动工作格局。特别是对市本级，要以工业开发区为载体，强化工业项目建设推动产业链招商和产业快速聚集发展，尽快形成产业配套、功能完备、一区多园的发展格局。市本级产业以食品制造业、医药制造业、轻工纺织业和现代服务业为基本定位2—3年内，争取新上投资超亿元项目10个，超千万元项目22个。要借助与哈尔滨和大庆的区域合作，加速构建依附哈尔滨和大庆的扩散产业群体、服务哈尔滨和大庆的消费产业群体，支持哈尔滨和大庆的吃配产业群体。搞好与哈尔滨外迁企业对接，推动医药、食品、机械配套等产业嫁接合作。围绕绿色生猪、肉牛、禽蛋、蔬菜等加工供应，建设哈尔滨绿色食品基地。

 

　　第三，强化基础设施建设，完善配套服务功能，走出一条依靠打造城市发展平台提升城市现代化发展水平的路子。城市基础设施是经济社会和城市发展建设不可或缺的基本条件。特别是对于我们欠发达的内陆地区来说，由于历史欠账较多，后天投入相对不足，无论是城市基础建设和各项配套工程建设，都远远落后于现代化的城市发展水平。所以，应该坚持量力而行的原则采取有效措施尽快改善。从全市看，应重点在搞好道路、供水、排水、燃气、供热等基础设施建设的同时，注重抓好两个方面的建设。一是房地产开发建设。按照“开发新区带动老区改造，老区改造促进新区开发”的思路，加快房地产开发建设。全市每年房地产开发至少要达到150万平方米以上，建设智能型、生态型小区至少应达到20个以上。二是生态环境建设。借鉴齐齐哈尔经验在生态环境建设上做到“四个注重”，即注重绿化规模，不刻意追求名贵花木，树木花卉种植追求大绿化量；注重绿化效果，花木品种、花期搭配适宜，符合东北气候特点；注重绿化层次，做到因地制宜，形成立体和平面等多层次的绿化品位；注重扩墙透绿，追求最低的绿化成本。就市本级来说，要积极创造条件，争取在“十一五”期间，重点搞好七大工程也就是完善路网工程建设。建设和改造七横七纵三环道路体系，形成四通八达网络式道路格局。以西二路标志性道路建设为重点，突出新区道路轴线作用，打通新兴路、新华路军分区路、绥巴路，城市道路硬铺装率90%。加快居民区巷路建设。从满足人们出行方便和精心打造优美人居环境出发，积极创造条件，大面积改造好与广大人民群众利益息息相关的居民巷道，特别是与其相匹配的公共设施和绿地广场。同时，在主要街区要计划新建10处机动车停车场，停车泊位1000个；突出供水工程建设。在搞好旧区水厂和供水管网改造的同时，重点加快红兴水库水源及供水工程建设；突出排水工程以污水处理厂建设为重点，配套完善排水管网20公里，污水处理能力达到10万立方米，污水处理率达到80%；重点解决环卫设施建设。建设日处理生活垃圾400吨的无害化垃圾处理场，建设垃圾中转站20个，实行封闭式运输。逐步实现垃圾减量化、资源化、无害化；突出集中供热工程建设。加快绥化热电联产项目建设，力争早日投产，使集中供热服务面积达到300万平方米；突出燃气建设。在普及灌装液化石油气的前提下进行液化气是油气管道供应试点，逐步完善推广；加强消防安全设施建设，搞好防灾避险，确保城市安全防护可靠。

 

　　第四，创新城市经营新理念，靠市场化手段建设城市，走出一条以追求自然生成资本和人力作用资本最大化来促进城市化发展的路子。要充分学习和借鉴浙江省台州民资建城经验和我们海伦市打好“五张牌”、千方百计突破城建资金紧缺“瓶颈”的做法，尽快构筑起“政府主导、企业主体、市场主宰、社会主办”的经营运作机制，真正达到经营理念求变，经营方式求活，经营质量求优，经营空间求宽。一是用足增量资源，加快土地配置供应的市场化。经营城市最主要的就是盘活土地资本，把自然资源变成政府滚滚财源，对城市建设用地要实行统一规划、统一收购、统一储备、统一调控、统一供应，做到“卖”“养”并举，“捆绑建设”，最大限度地盘活土地资产，使“黄金地段”产生“黄金效益”。二是盘活存量资产，推行基础设施建设的社会化。重点实现“固态向动态、无形向有形、共享向共建、经办向经营”四个转变。对供水、道路、桥梁、公厕、垃圾处理场等公共设施能卖则卖，能租则租，能抵押则抵押，把实物形态转化成价值形态，变“死钱”为“活钱”。对城市的户外广告标牌、公交线路、停车场(点)、园林环卫设施等公共产品的经营权和冠名权，采取公开招标或转让、拍卖、租赁等形式，推向市场。三是扩张区位资源，实现城市综合效益的最大化。围绕企业和事业单位产权制度改革，对地处市区商业繁华地段的工厂、学校、医院、办公区等单位的地产进行重新整合，把沉淀资本置换出来，用于城市建设。四是营造政策“洼地”，创建城市发展环境的优质化。既要坚持“人民城市人民建”的原则，积极鼓励社会各界人士捐款、集资，支持城市建设，又要广泛争取外来资金为我们所用。五是积极向上争取，实现融资渠道多元化。在充分运行市场机制，千方百计撬动民间资本的同时，也要坚持两条腿走路，注重研究国家和省的大政方针，特别是要抓住国家支持老工业基地改造和扶持粮食主产区的机遇，跑部进京，跑省进厅，争取资金争取政策。同时更要经营好文化产业、旅游产业。只有这样，才能从根本上解决好城市建设“钱从哪里来”的难题。

 

　　第五，大力推进农村经营体制创新，打破“二元经济”结构的束缚，走出一条依靠农村经营体制和加快农村富余劳动力转移推进城市化发展的路子。从某种意义上说，城市化的过程实质上就是使农村人口转化为城市人口的过程，城市化水平的提高实质上就是非农业人口比重的提高。因此，千方百计把农村人口转变为非农产业人口则是加快推进城市化的一条重要捷径。安达市在这方面进行富有成效的探索，收到了很好的效果。一方面，他们对30周岁以下的农村青年全部进行系统培训，使之都有一技之长，然后通过市人力资本运营公司输出到劳动力特别是技术工人相对短缺的经济发达省份，并使之能够站住脚、落下户、扎下根，变“侯鸟式”输出为“放飞式”输出；另一方面，将企业的生产经营方式引入农村，创办农民股份合作公司，对土地和农业生产资料实行规模化经营。这样做既可以提高农业的劳动生产力和经济效益，又可以为农民外出打工创造条件。外出农民可以土地作为资本向股份公司入股，股金收入又是对农民工的一种社会保障。两项措施相辅相成，互为补充，互为促进，形成了良性发展的运行机制。借鉴安达的经验，一要深化改革，推进农村体制创新。围绕提高农民进入市场的组织化程度，积极扶持引导农村各类专业合作社、股份合作组织和专业协会的发展。特别要推广安达创办农民股份公司的经验大力发展具有实体型的农民合作组织，促进土地规模化经营，努力转移农村富余劳动力创造条件。二要建立和完善土地流转机制。在保护土地使用权30年不变的前提下，允许农民以租赁、入股等形式将土地转移给其他人或组织经营，并承认其土地收益的合法性。三要搞好农民工技能培训。采取多种办法，突出培训重点，做强培训基地，创新培训机制，不断增强劳务输出人员的就业能力，以农民工素质的提高促进转移质量的提升。

 

　　三、加快推进城市化进程，关键要采取行之有效的突破性措施

 

　　推进城市化是一项长期的战略性任务，也是加快推进全市经济社会大发展快发展的宏伟工程。必须从长计议，举全市之力，采取强有力的措施稳步推进。

 

　　1、要降低城市准入门槛，畅通农民进城渠道。城市准入门槛是农民进城的瓶颈制约，必须放宽农民进城条件，让农民进得来。重点要解决好三个问题。一要解决好户口问题，拆除农民工进城的户口限制。在现行户籍制度下，对愿意把户口迁到城市的农民，应放宽落户条件，只要在城市内有固定居所，或者固定收入，就免费为其办理落户。不愿意把户口迁到城市的农民，持原户口到公安派出所登记备案，即可在城市生活，享受与市民同等对待。同时，要积极探索实施城乡户口统一的户籍管理体制，促进人口自由流动。二要解决好农民工子女就学问题。取消对进城务工农民子女入学的各种限制和收费，更不允许歧视农民工子女，使其与城镇学生享有同等待遇。三要积极鼓励农民进城就业。对进城农民从事各类生产经营活动的，可比照城市下岗职工再就业的优惠政策，在办照、税收、小额贷款等方面予以支持。各企业与机关事业单位都要善待农民工，认真解决好欠发农民工工资等实际问题，维护农民工的正当权益。

 

　　2、要增强城市服务功能，提高城市的容纳能力。城市人口扩张，必然会给城市住房、交通、供水、供电、商业、饮食、教育、医疗等公共设施增加很大压力。因此，我们在推进城市化进程中，必须拓宽城市空间，提高承载能力，切实解决好新增城市人口的衣食住行问题。一要扩建城区，在原有的规划建设基础上，继续向外延伸扩张规划建设新城区，主要是规划设计集中连片开发建设居民住宅区、商业服务区以及科教文卫区。二要加强城区交通、供水、供电等基础设施和教育、医疗、文化、体育等公共服务设施的建设，扩大服务规模，提高服务水平，增强对人口扩张的承载和接纳能力。三要继续加强居民住房建设，为城市人口扩张提供充足的栖息之地。应比照城市职工经济适用型住房标准，规模建设一批农民工经济适用型住房。对进城农民购买旧房的，可免收房屋产权交易费，鼓励购买二手房。

 

　　3、要大力发展劳动密集型产业，创造就业机会。主要是扩大就业规模和空间，给进城的农民提供劳动岗位，获取生存收入。一要大力发展劳动密集产业。对二三产业，特别是商业服务业等第三产业领域要在税收、投融资、资源使用、人才政策等方面给予支持，对个体工商户免于工商登记和收取有关费税。二要加强对农民工的专业技术培训。调查中发现在不少工厂里，由于农民工普遍受教育程度低，又没有受过专业技术培训，相当一部分农民工承担了劳动条件最差、最艰苦、负荷最重的体力活，而且收入是较低的。针对这种情况，应重点搞好技能培训，加快提高专业技能，维护农民工的就业经济利益。三要考虑把农民工的生活保障纳入城市社会保障体系，这样既可以免除他们的后顾之忧，又可以消除因失业对城市造成的不安全隐患，特别是对在企业工作的农民工，更应给予一定的社会保障。

 

　　4、要运用市场化手段，多渠道筹集城建资金。按照国家、集体和个人共同承担的原则，全力推进城市建设。要遵循市场原则，充分发挥市场配置资源的优势，把城市建设项目推向市场，政府承担最基本的市政设施建设外，对于一般性市政建设项目和基本生活、生产设施建设，应鼓励集体、个人投资；重点推行建设项目业主制和资金管理公司运营制，通过对城市建设项目的股份化投资开发，广泛吸引外部资金和民间投资参与城市建设；要实施城市建设资产运营，有效剥离公用事业的所有权、使用权、经营权，盘活存量资产；对重大的城市基础设施项目，在认真做好项目前期工作的基础上积极向上反映，争取国家投资支持。进而形成多渠道筹资，多元化发展的新格局。

 

　　5、要转变政府职能，创造良好宽松的环境。加快推进城市化既需要政府的宏观调控，更需要政府转变职能，强化服务功能，要从建立适应社会主义市场经济体制的政府高效运转体系入手，不断解决好与先进生产力发展和推进城市化不相适应的矛盾和问题。逐步实现工作方式由微观管理向宏观调控转变；由单一服务向综合服务转变；由单纯依靠行政命令向依法行政转变。同时，要搞好“绿色通道”建设，对一些大的重点项目建设，要在各方面的政策上给予倾斜，并要实行党政领导负责制，纳入全市首推的大事大项之中。对部门利益至上，人为干扰城市化发展的行为，要采取组织和行政的手段坚决制止，并要对典型案例公开曝光，以儆效尤。总之，各级政府都要按照“小政府、大服务”的原则，完善管理，强化服务，加快推进城市化步伐，努力为实现全面建设小康社会目标创造条件。

 

　　(作者为中共绥化市委副书记、市人民政府市长)